Opinions Union bancaire Zone euro

Union bancaire : l’échec de la période d’essai

Une analyse critique de la mise en œuvre de l’Union bancaire européenne par Carsten Schneider


Carsten Frenzl


Dès sa première application, l’accord sur un contrôle bancaire à l’échelle européenne a été remis en cause. Le règlement, élaboré non sans difficultés, est fragilisé par de trop nombreuses exceptions. Un commentaire de Carsten Schneider.


Au cours des deux derniers mois, l’Union bancaire européenne a été mise à l’épreuve. Rappelons-nous : de 2008 à 2015, les États membres de l’UE ont dépensé quelques 747 milliards d’euros pour le sauvetage des banques en difficultés, auxquels se sont ajoutés 1,19 billions d’euros sous forme de garanties. Certains pays, l’Irlande en tête, ont usé leur budget jusqu’à la corde, à tel point que la crise bancaire s’est transformée pour nombre d’entre eux en une crise de la dette souveraine.

Pour mettre fin à cette relation de dépendance entre banques et états, les chefs d’États et de gouvernements ont convenu en juin 2012 de la création d’une Union bancaire. Reposant sur trois piliers, celle-ci a finalement été mise en place en mai 2014. Le premier pilier, le mécanisme européen de supervision unique (SSM), est entré en fonction en 2014 avec le premier test européen de résistance bancaire, qui a révélé de considérables manques de capitaux. En tant que second pilier, le mécanisme de résolution unique (SRM) et la directive pour le redressement et la résolution des banques (BRRD) devaient empêcher que les pertes générées par les banques soient à nouveau nationalisées.

La formule magique est simple : remplacer le bail-out par le bail-in. Dès lors, en cas d’assainissement bancaire, ce n’est plus l’organe public qui est prié de régler la note, mais plutôt les propriétaires et créanciers. Le troisième pilier est resté inachevé. Nombreux se sont opposés à une garantie commune des dépôts, perçue comme une mise en commun des pertes générées par les banques. En lieu et place de cet outil, la directive sur la garantie des dépôts (DGSD) a mis en place des fonds nationaux de garantie des dépôts, harmonisés à l’échelle européenne, et pour lesquels les banques des États doivent verser des versements de précaution. On espérait alors que cette régulation bancaire à trois têtes garantirait la stabilité financière et éviterait que les pertes générées par les banques ne se répercutent sur la collectivité.

Ces deux derniers mois, cet espoir a été confronté à la réalité. Au début du mois de juin, la résolution de la banque espagnole Banco Popular a constitué un premier cas d’application couronné de succès. La grande banque espagnole Santander a racheté la Banco Popular pour un euro symbolique. En cas de faillite bancaire, deux conditions sont requises pour pouvoir prétendre au soutien du fonds associé au mécanisme de résolution unique : le constat de l’insolvabilité et de l’importance systémique de l’institut bancaire par le mécanisme de supervision unique (SSM). Si ces deux conditions sont réunies, les fonds européens sont débloqués.

Pourtant, à peine quelques semaines après ce premier essai réussi, trois banques italiennes ont montré que les exceptions confirment bien les règles. Tout d’abord, dans le cas de Monte dei Paschi di Siena, la plus ancienne banque encore en activité du monde, la Commission a accordé une “recapitalisation préventive” à hauteur de 5,4 milliards d’euros issus du budget italien. Peu de temps après, deux banques populaires vénitiennes, la Banca Veneto et la Banca Popolare di Vicenza, ont eu accès à la résolution, bien que le critère d’importance systémique ne soit pas rempli, et ce conformément au droit italien. Ce sont alors 5,2 milliards d’euro de mesures immédiates et quelques 17 milliards de garanties supplémentaires qui ont grevé un peu plus le budget de l’Italie, dont la dette souveraine est en seconde place au sein de la zone euro.

Aujourd’hui, ce sont les banques françaises qui demandent à bénéficier d’une exception vis-à-vis de l’objectif de versement de 0,8% des dépôts couverts (à partir de 100 000 euros). Et ce non par parce que ces banques ne sont pas suffisamment importantes pour le système, ou encore parce qu’elles seraient de taille trop modeste, mais justement parce qu’elles sont trop grosses. À l’initiative de la France, une situation d’exception a été ajoutée dès 2013 à l’article 10 (6) de la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts. Celle-ci autorise les pays avec une “forte concentration” d’activité bancaire à ne viser que la barre des 0,5% pour les versements vers le fonds national de garantie des dépôts, sous réserve de l’accord de la Commission européenne. La directive ne précise ni la définition de “forte concentration”, ni les valeurs seuils au delà desquelles cette forte concentration sur le marché bancaire est atteinte.

Une concurrence faussée

Quoi qu’il en soit, les cinq plus grosses banques françaises possèdent une part de marché cumulée de 85% et les administrations du pays ont déjà déposé une demande d’abaissement de l’objectif de versement auprès de la Commission européenne. Plusieurs signes montrent déjà que cette demande sera finalement acceptée. D’une part, l’Autorité bancaire européenne (EBA) indique, uniquement pour la France, un objectif de versement de 0,5%. D’autre part, on apprend sur le site internet du fonds national de garantie des dépôts que l’objectif serait de “minimum 0,5%”. En cas de crise, on peut toutefois mettre en doute le fait qu’un secteur bancaire très oligopolistique soit moins vulnérable – une telle structure de marché ne rappelle que trop bien le concept du “too big to fail”.

Comme pour le sauvetage des banques italiennes, ces aides financières d’État sont peut-être même susceptibles de fausser la concurrence. L’avantage accordé aux banques française à travers l’abaissement de l’objectif de versement est chiffré à environ trois milliards d’euros. Et avec 95% d’endettement, la France est loin d’avoir la plus soutenable des dettes publiques.

Ainsi, les trois piliers de l’Union bancaire se retrouvent exposés aux tirs. Le premier, parce que la surveillance est restée sans effet. Ainsi, à la suite du test de résistance bancaire, les trois banques sauvées par les contribuables italiens comptaient parmi celles pour lesquelles des manques de capitaux ont été constatés. Le second pilier est sapé par la pratique actuelle de résolution nationale et les fonds de garantie perdent en capacité d’action lorsqu’ils sont sous-capitalisés.

Nous disposions certes des règles nécessaires pour permettre le règlement et à la résolution des banques de manière économique. Toutefois, comme l’a montré la période d’essai, la volonté nécessaire à la mise en œuvre de ces règles est encore manquante. Au vu du nombre menaçant de créances douteuses dans l’UE, la tendance actuelle de recours à des exceptions ne pourra en aucun cas conduire les autres États membres à respecter la discipline requise pour la réalisation d’une Union bancaire fonctionnelle.


Carsten Schneider est membre du Bundestag allemand depuis 1998 et vice-président du groupe parlementaire de la SPD, responsable du budget, des finances et de l’Euro.
Cet article est paru précédemment en allemand dans le journal autrichien Der Standard.